Pactul Briand-Kellog - un necontestat spor de securitate

Prima mare conflagraţie mondială a produs numeroase mutaţii în relaţiile internaţionale. După capitularea Germaniei şi a aliaţilor ei, era natural ca Puterile învingătoare să fie preocupate, în primul rând, de organizarea securităţii lor, spre a evita, în viitor, un război. În acest context istoric, în gândirea politică, s-a impus idealismul, având ca principală preocupare studierea fenomenelor păcii şi ale războiului, stabilirea cauzelor care determină conflictele, precum şi a modalităţilor de a realiza un climat internaţional care să prevină asemenea disfuncţii pe plan internaţional.

În abordarea idealistă, războiul era considerat ca o întrerupere a comunicării raţionale, iar principala responsabilitate pentru declanşarea acestuia revenea guvernelor. Politica alianţelor cu efectele ei, de multe ori destabilizatoare, trebuia înlocuită cu un alt model, al securităţii colective, a cărei raţiune de a fi era găsirea instrumentelor necesare pentru ca, în ansamblul ei, comunitatea internaţională să împiedice folosirea forţei. Mijlocul pentru a realiza asemenea obiectiv s-a considerat a fi Liga Naţiunilor. Se spera că prin înlăturarea cauzelor de ordin naţional al conflictelor internaţionale să se poată realiza un sistem de securitate internaţională în care să fie depăşite acele interese care ameninţau pacea.

Societatea Naţiunilor şi garantarea păcii

Societatea Naţiunilor era menită să fie un instrument solid pentru garantarea păcii, respectarea şi executarea tratatelor de pace. În art. 10 al Pactului Societăţii Naţiunilor, membrii îşi garantează reciproc integritatea teritorială şi independenţa politică prezentă. Însă, trebuie recunoscut faptul că o bună parte din valoarea acestui angajament internaţional a fost anulată încă de la început, prin refuzul Senatului SUA de a ratifica Tratatul de la Versailles, deci şi a Pactului Societăţii Naţiunilor. În acest refuz, un mare rol l-a avut tocmai art. 10, care conţinea angajamente considerate ca exorbitante. Consecinţa a fost că mulţi membri şi-au pierdut încrederea în forţa Societăţii Naţiunilor.

Dezarmarea generală, eliminarea conflictelor pe cale paşnică şi scoaterea războiului în afara legii au devenit principale teme ale dezbaterilor în mediile diplomatice şi academice.

În 1927, Adunarea a VIII-a a Societăţii, a cărei activitate a fost dintre cele mai fecunde pentru dezvoltarea conceptului de securitate, înregistrează la activul ei şi prima punere în afara legii a războiului - declaraţia celebră a condamnării războiului adoptată cu aclamaţii, la 24 septembrie 1927. Textul, simplu şi scurt, are o semnificaţie specială, el reprezentând un moment culminant în evoluţia concepţiei Societăţii Naţiunilor asupra problemei războiului. Principiul afirmat anterior în Proiectul de asistenţă mutuală (29 septembrie 1923) şi în Protocolul de la Geneva este preluat şi, de această dată, adoptat de Adunarea Societăţii Naţiunilor. Progresul faţă de Pactul Societăţii Naţiunilor este prevederea în mod explicit a calificaţiei „crimă“ pentru război. Calea era deschisă, precedentul era creat pentru realizarea Pactului Briand-Kellog.

Rezolvarea disputelor pe cale paşnică

În decursul deceniului al III-lea, se remarcă Franţa, care duce o politică de conciliere, mai ales prin eforturile lui Aristide Briand, premier şi ministru de externe, care au dus la realizarea Tratatului de la Locarno (1925) şi a Pactului Briand-Kellog. În realitate însă, Tratatul de la Locarno nu a garantat decât graniţele apusene ale Germaniei, lăsând deschisă problema revizuirii lor spre răsărit. Principalul efect pozitiv al acestei perioade a reconcilierii a fost acceptarea, în 1926, a intrării Germaniei în Liga Naţiunilor.

Absenţa SUA din Societatea Naţiunilor era una dintre marile probleme diplomatice, iar Paul Boncour afirma că „nu este posibilă securitatea fără colaborarea americană“. Răspunsurile la această problemă le-au dat tratativele franco-americane din anul 1927, dintre ministrul de Externe francez şi secretarul de stat al Afacerilor externe al SUA, Frank B. Kellog.

Ideea unui tratat de neagresiune a fost pusă în practică de Briand, cu ocazia aniversării a zece ani de la intrarea Statelor Unite în război, când a prezentat proiectul acestui tratat la Washington, în care cele două guverne denunţau ideea războiului între ele şi cădeau de acord să-şi rezolve disputele pe cale paşnică. Kellog, efectiv, nu a ştiut ce reacţie să adopte în faţa unui document prin care se renunţa la ceva de care nu se temea nimeni şi care oferea ceva subînţeles de toată lumea. Apropierea anului electoral, 1928,

l-a ajutat pe secretarul de stat să ia o decizie; „pacea“ era un concept popular, iar proiectul de tratat al lui Briand avea avantajul că nu putea declanşa nici un fel de consecinţe practice.

La începutul anului 1928, Kellog a pus capăt tăcerii şi a acceptat proiectul de tratat. Însă, el a mers înaintea lui Briand, propunând transformarea pactului bilateral într-un tratat multilateral care să includă cât mai multe naţiuni cu putinţă. Guvernul SUA voia, de fapt, să profite de propunerea lui Briand spre a cointeresa toate marile puteri maritime - era plin conflict naval (Conferinţa navală de la Geneva din iunie-august neavând succes), iar Franţa, în constanta-i dorinţă de a-şi adăuga un spor de securitate, ţinea, în urma lărgirii cadrului, la propunerea americană, să cointereseze şi puterile locarniene.

Pact deschis pentru adeziunea tuturor puterilor

Oferta lui Kellog s-a dovedit pe cât de lipsită de conţinut, pe atât de irezistibilă. La 28 august 1928, a fost semnat la Paris, cu surle şi trâmbiţe, pactul prin care se denunţa războiul ca instrument al politicii naţionale de către 15 naţiuni: Germania, Belgia, Marea Brianie - şi dominourile sale -, Italia, Japonia, Ceho-Slovacia. După câteva zile, au aderat peste 30 de state, printre care: URSS, Bulgaria, Liberia, Peru, Bolivia, Spania, Norvegia, Grecia, Cuba. România, unul dintre susţinătorii fideli ai principiilor securităţii colective şi al eliminării războiului, ca mijloc al relaţiilor dintre state, a aderat la pact la 4 septembrie 1928. Acest tratat, din momentul în care intra în vigoare rămânea deschis cât timp cu putinţă pentru adeziunea tuturor celorlalte puteri din lume. Fiecare act care stabilea adeziunea unei puteri se depunea la Washington, iar tratatul, imediat după această depunere, intra în vigoare între puterea care îşi da, astfel, adeziunea şi celelalte puteri contractante.

Elaborat în afară de Societatea Naţiunilor, Pactul Briand-Kellog s-ar fi putut încheia desigur şi sub auspiciile ei, dat fiind că orice convenţie universală, relativă la înseşi fundamentele dreptului păcii şi ale războiului, o interesează direct şi în mod vital.

Instrument diplomatic care obliga renunţarea la război

Pactul constituie un instrument diplomatic având caracter universal, care nu mai reprezintă o simplă tendinţă, ca rezoluţia Adunării din 24 septembrie 1927, ci o obligaţie juridică pentru statele semnatare; ele renunţă de a mai recurge la război, ca instrument de politică naţională, în relaţiile lor mutuale. Contractarea acestui angajament prezintă o îndoită consecinţă: o creştere a securităţii statelor şi o dezvoltare a arbitrajului şi o revoluţionare a unui întreg capitol al dreptului internaţional, în sensul că, suprimându-se recurgerea la război, orice tratat care ar fi fost încheiat drept consecinţă a unui conflict armat, este lovit de nulitate.

Războiul de agresiune formează, în special, obiectul unui tratat. Cu toată închiderea cercului păcii, pe care o urmăreşte, rămân totuşi posibile, sub regimul noului pact, unele războaie, care pot fi grupate în trei categorii: a) războiul dintre un semnatar şi un nesemnatar; b) războiul de apărare, dar numai contra unei agresiuni reale, pentru că dreptul unui stat de a se apăra contra unui atac exterior pe care el nu l-a provocat este inerent suveranităţii tuturor statelor; c) de asemenea, este legal şi războiul în care un stat ar fi antrenat prin aplicarea unui tratat ca Pactul Societăţii Naţiunilor, acordurile de la Locarno sau orice tratat înregistrat de Societatea Naţiunilor; în această categorie intră şi războiul colectiv de sancţiuni (art. 16 din Pactul Societăţii Naţiunilor) şi acelea în virtutea rezervei tratatelor anterioare.

Briand afirma: „Războiul considerat odinioară ca o instituţie de drept divin şi rămas în etica internaţională ca o prerogativă a suveranităţii este destituit juridiceşte în ceea ce constituia cel mai grav pericol al său: legitimarea“.

Într-adevăr, pactul reprezintă un necontestat spor de securitate, pentru că remediază o slăbiciune a Societăţii Naţiunilor - lipsa Statelor Unite şi a URSS de la Geneva.

Americanii manifestă rezerve asupra pactului

Abia se semnase Pactul Briand-Kellog şi politicienii din lume au început să cadă pe gânduri. Franţa a adus modificări la propunerea iniţială, introducând clauza de legalizare a războaielor de autoapărare şi a celor duse pentru onorarea obligaţiilor impuse de Statutul Societăţii, de Tratatul de la Locarno şi de toate alianţele încheiate cu Franţa. Această iniţiativă a readus lucrurile aproape de punctul zero, deoarece aceste excepţii acopereau practic toate cazurile ce puteau fi concepute. Marea Britanie a insistat şi ea pentru libertatea de acţiune, dorind să-şi poată apăra propriul imperiu. Animată de viziunea realistă, SUA şi-au exprimat cele mai mari rezerve asupra pactului, invocând „doctrina Monroe“, dreptul de autoapărare sau legitimă apărare, precum şi prevedea că fiecare naţiune trebuia să fie singurul judecător al cerinţelor pe care le reclama legitima apărare. Menţionând aceste puncte slabe ale tratatului, SUA au respins, pe de altă parte, participarea la orice activitate de constrângere.

Câteva luni mai târziu, F. B. Kellog a prezentat în faţa Comisiei pentru Relaţii Externe a Senatului teoria că SUA nu erau obligate de prevederile pactului să ajute victimele agresiunilor, întrucât o asemenea agresiune ar fi demonstrat că pactul fusese deja abrogat.

Astfel, Tratatul de la Paris a fost redus la o simplă tautologie: el ajută la menţinerea păcii atât timp cât pacea era menţinută. Războiul era interzis în toate împrejurările, cu excepţia celor care nu puteau fi prevăzute.

Act moral, fără un mecanism de sancţionare reală

O gravă lacună a Pactului Briand-Kellog a fost, din păcate, faptul că nu se prevedea nici un mecanism de sancţionare reală, efectivă a celui care recurgea la metoda războiului; sancţiunile morale, deşi îşi au importanţa lor, sunt totuşi lipsite de eficacitate. S-a semnalat faptul că autorii au înţeles să rămână în picioare stipulaţiiile în materie, ale Pactului Societăţii Naţiunilor - art. 16.

Importanţa practică a Pactului Briand-Kellog a fost minimă, el a fost un act pur moral şi nu a avut o influenţă majoră în derularea relaţiilor diplomatice din anii următori. Ce a urmat se ştie: peste câţiva ani, omenirea intra în zodia nefastă a celui de-al II-lea Război Mondial.

Pacea internaţională şi securitatea statelor nu poate fi asigurată numai prin mijloacele diplomaţiei, prin tratate şi prin organizarea jurisdicţiilor arbitrale, este nevoie de dezvoltarea conştiinţei de solidaritate a statelor.

În această perioadă, renaşte ideea uniunii europene şi au loc o serie de evenimente care intră, prin natura lor, în seria proceselor de integrare vest-europeană. A avut loc o înflorire a asociaţiilor şi a comitetelor, cum ar fi mişcarea paneuropeană a contelui Coudenhove-Kalergi, Comitetul Federal de Cooperare Europeană al lui Emile Borel, Uniunea Vamală, prezidată de Yves de Troquer etc. Aceste organizaţii care, deşi au avut un număr mic de membri, nu au fost lipsite de influenţă. Realizarea Statelor Unite ale Europei a devenit o necesitate vitală în momentul în care, după perturbările unui război care era să arunce Europa în haos şi barbarie, se profilează un dublu pericol - bolşevismul şi americanismul, care ameninţau identitatea acesteia.

Aristide Briand, aflat atunci la apogeul gloriei sale internaţionale, urmăreşte cu simpatie acţiunea militantă acestor propagatori ai ideii europene. Din 1926, el încurajează cu căldură iniţiativele lui Coudenhove-Kalergi şi, în 1927, devine chiar preşedintele de onoare al Uniunii Paneuropene. Briand vede în această mişcare o prelungire a eforturilor sale în vederea instaurării în Europa a unui sistem durabil de securitate colectivă şi, în acelaşi timp, de a lega Germania de partenerii săi europeni şi de a lega această putere cu ambiţii economice excesive într-un ansamblu transnaţional, este drept, nu prea bine conturat în spiritul său.

Pelerinul păcii, care ţinuse un discurs despre proiectul său de uniune europeană încă din 1919, pe 5 septembrie, în Adunarea Societăţii Naţiunilor, a inserat acest proiect în memorandumul adresat la 17 mai 1930 celor 27 de state membre ale organizaţiei internaţionale. Ideea acestuia era următoarea: în momentul în care criza devine ameninţătoare şi pentru a face faţă „unor împrejurări grave dacă acestea îşi fac apariţia“, este necesar ca Europa să se unească într-un „fel de legătură federală“. Dar nu spune nimic mai mult şi nu precizează de ce natură să fie această legătură. Cel mult, el subliniază că ar trebui „să se înceapă cu legăturile economice şi apoi să creeze legăturile politice“ - care, în nici într-un caz, nu trebuie să prejudicieze suveranitatea naţională.

Răspunsurile guvernelor la acest document au fost prudente, iar în unele cazuri, chiar negative.

Cu toate mesajele sale generoase, idealismul a eşuat în acel prim deceniu interbelic. După reformulări teoretice şi doctrinare, această paradigmă a revenit în forţă după 1989, resuscitată fiind mai ales de tema integrării şi cea a globalizării. Se arată un viitor degajat, în care se va putea construi cu înţelepciune ceea ce s-a visat cu entuziasm şi suferinţă.