Dezvoltarea şi modernizarea inegală, trăsături constante ale Statului român

Guvernele care s-au succedat la putere între cele două războaie mondiale au dorit deţinerea fermă a pârghiilor de conducere ale Statului, iar contextul social politic intern, ca şi situaţia internaţională, nu impunea o diminuare a puterii centrale prin transferul unor atribuţii către provincii, regiuni sau judeţe. Experienţa administrativă de atunci, doctrina din acest domeniu trebuie să fie însă o pildă pentru situaţia României de azi.

Constituţia din 1938, inspirată de modelul corporatist, a întărit mecanismul centralizator al guvernării ţării şi a limitat sever autonomia locală şi regională. Noua constituţie, numită în epocă „a salvării naţionale“, cuprinde în titlul IV („Despre instituţiile judeţene şi comunale“) un singur articol referitor la autonomia regională, cu următorul conţinut: „Instituţiile administrative sunt statornicite prin legi“.

Se manifestă astfel un regres faţă de prevederile constituţionale anterioare, instituţiile autonomiei locale pierzând fundamentul constituţional, organizarea lor fiind lăsată în seama legiuitorului ordinar. Normele privitoare la recrutarea organelor de conducere, condiţiile de electorat şi sfera atribuţiilor conferite organelor numite, faţă de organele alese, relevă din plin preferinţa legiuitorului pentru organele numite.

Conform Constituţiei din 1938, primarii puteau fi numiţi chiar de rege

Ca un corolar al diminuării principiului alegerii era raţionalizat rostul şi atribuţiile organelor elective în acord cu ideologia organicistă. Pe baza principiilor stabilite în Constituţia din 1938, la 14 august 1938 este promulgată o nouă lege administrativă. În expunerea de motive a acesteia este menţionată intenţia ca ea să contribuie la descentralizarea administrativă, desconcentrarea administraţiei şi depolitizarea acesteia. Prin această lege au fost menţinute circumscripţiile existente, la care s-a adăugat o nouă entitate administrativă: ţinutul.

Potrivit acestei reglementări, numai comunele şi ţinutul aveau personalitate juridică, iar judeţele deveneau simple circumscripţii teritorial-administrative şi de control, în timp ce plăşile erau subdiviziuni administrative şi de control. Comuna văzută ca unitate ce reprezintă „nucleul natural de societate omenească“ era administrată de consiliul comunal şi primar. Consiliul comunal avea un domeniu de competenţă redus, el fiind în principal un organ consultativ. Acesta se compunea din membri aleşi şi membri de drept. Numărul celor aleşi era de 3 pentru comunele rurale, 5 comunele urbane nereşedinţă, 7 comunele urbane reşedinţă şi 12 pentru municipii. Consiliul putea întocmi regulamente comunale. Primarul era preşedintele consiliului comunal şi şef al administraţiei comunale, numit de prefect, de rezidentul regal sau de rege pe timp de şase ani. El reprezenta comuna, avea iniţiativa şi decidea în toate chestiunile de interes local, în afară de cele pentru care legea cerea votul deliberativ al consiliului.

Prefectul de carieră, pe picior de egalitate cu directorul de minister

Ţinutul, noua unitate administrativă, reunea maxim 10 judeţe - o suprafaţă cuprinsă între 17.000 şi 40.000 km2 - şi era condus de un rezident regal, reprezentant al guvernului în ţinut şi administrator al ţinutului, numit prin decret regal, echivalent în funcţie cu subsecretarul de stat. Judeţele dintr-un ţinut erau grupate în aşa fel încât acestea să constituie „o entitate geografică şi economică bine definită“, dar ele nu se suprapuneau peste vechile regiuni sau provincii istorice. În noua formă, administraţia locală este organizată autoritar, conducerea efectivă aparţinând rezidentului regal şi primarului. Cum judeţul îşi pierdea personalitatea juridică, prefectul devenea funcţionar de carieră cu atribuţii mult reduse faţa de perioada anterioară, el fiind mai mult un organ de îndrumare, control şi supraveghere.

De remarcat este totuşi încercarea de depolitizare a administraţiei locale prin crearea unei ierarhii formată din grade şi clase de funcţionari şi stabilind condiţiile de recrutare şi promovare a acestora. Se creează acum funcţia de prefect de carieră, echivalentă în grad şi salariu cu funcţia de director de minister. Organizarea teritoriului ţării în ţinuturi nu a durat prea mult, pentru că, prin Decretul-lege pentru desfiinţarea rezidenţelor regale şi reorganizarea prefecturilor de judeţ din 20 septembrie 1940, această formă de organizare a fost desfiinţată.

Femeile primesc drepturi politice

Toate legile administrative din perioada interbelică şi-au propus drept principiu fundamental pe cel al descentralizării. Gradul atins de acesta a diferit însă de la lege la lege. Legile din 1925, 1929, 1938 şi 1940 care aveau în vedere prefectul sau rezidentul regal în dubla lor calitate de reprezentanţi ai puterii centrale şi de şefi de administraţie locală descentralizată, prin largile atribuţii acordate acestora în prima calitate, au realizat o descentralizare limitată cu evoluţie spre îngustare în 1936, 1938 şi 1940. Legea din 1929 a înfăptuit o descentralizare mai profundă, dar ea nu s-a dovedit viabilă în condiţiile istorice specifice de atunci şi ca urmare a fost rapid înlocuită. Toate aceste legi sunt încercări vizibile de modernizare a ţării în componenta ei administrativă, fundamentală pentru existenţa oricărui stat. În privinţa reprezentării femeilor în consiliile locale şi judeţene putem sublinia timide încercări de emancipare reală. Legea din 1925 permitea cooptarea a 2-7 femei în consiliile oraşelor (art. 17), în timp ce legea din 1929 a mers mai departe şi în acest domeniu, acordând drept de vot unor categorii de femei, ele devenind şi eligibile. Această situaţie a fost menţinută şi în cadrul legii din 1936.

Problema oportunităţii creării unor regiuni administrative mai mari decât judeţul a fost abordată punctual în perioada interbelică, în consens cu o mai largă dezbatere europeană care a avut şi consecinţe în unele ţări, precum: Polonia, Cehoslovacia, Belgia sau Iugoslavia. Aceste ţări au suferit reforme administrative prin care teritoriul lor a fost regionalizat.

Legiuitorul din 1929 a încercat prin proiectul lui C. Stere înfiinţarea unor regiuni administrative, încercare blocată de Consiliul Legislativ care a conchis neconstituţionalitatea formei de organizare regională. Aşa s-a ajuns la Directoratele ministeriale, de fapt 7 centre de administraţie şi inspecţie locală la Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara, prevăzute de articolul 292 al legii din 1929, devenite funcţionale de la 1 ianuarie 1930.

▲ Concluzii la legile administrative interbelice

O concluzie imediată se impune după această trecere în revistă a organizării şi funcţionării administraţiei publice locale în perioada interbelică, pe care am realizat-o pe parcursul ultimelor numere ale „Luminii de Duminică“. Concluzia se referă la instabilitatea endemică în acest domeniu atât de important. Cauzele acestei situaţii nefaste au fost relevate şi de contemporani: pe de o parte, dificultăţile obiective generate de situaţia administrativă de după 1918 şi, implicit dificultatea găsirii unor soluţii adecvate şi, pe de altă parte, politicianismul exacerbat uneori din această perioadă.

O altă observaţie necesară este aceea că, în perioada interbelică, administraţia publică locală din România a ajuns prima oară să se sincronizeze în ceea ce priveşte înscrierea în modernitate cu cele mai avansate state din Europa. Aceasta, cu toate că nu putem vorbi, în aproape nici un moment, despre o reală descentralizare sau despre o discuţie solidă şi serioasă asupra regionalismului. De altfel, un barometru sensibil al gradului descentralizării îl poate reprezenta diminuarea constantă a tutelei administrative, aşa cum se manifestă aceasta. Putem aprecia că tendinţa generală în România interbelică a fost una care a urmat diminuarea treptată şi extrem de lentă a tutelei administrative, semn al unei încercări de descentralizare ancorată şi în conjunctura epocii.

Pildă pentru România de azi

Organele de tutelă administrativă stabilite de legile din perioada interbelică au fost autorităţile centrale sau reprezentanţii lor locali, ca şi anumite organe locale descentralizate sau instituţii speciale investite cu puteri de jurisdicţie administrativă, cum au fost Comitetele de revizuire instituite prin legea din 1929, sau Curţile administrative locale prevăzute în legea din 1936. Jurisdicţionarea tutelei în cadrul Directoratelor ministeriale locale şi existenţa Comitetului central de revizie a marcat etapa cea mai semnificativă în această direcţie.

Guvernele care s-au succedat la putere au dorit deţinerea fermă a pârghiilor de conducere ale statului iar, în opinia noastră, contextul social politic intern, ca şi situaţia internaţională, nu impunea o diminuare a puterii centrale prin transferul unor atribuţii către provincii, regiuni sau judeţe. Experienţa administrativă de atunci, doctrina din acest domeniu, trebuie să fie însă o pildă pentru situaţia României de azi. Ca şi în prezent, au existat discrepanţe notabile între provinciile şi judeţele ţării din punctul de vedere al forţei economice, întinderii, populaţiei ş.a.m.d. Dezvoltarea şi modernizarea inegală au fost şi sunt încă trăsături importante ale statului român.

n.r. - titlul şi intertitlurile aparţin redacţiei